岳嵩｜南京师范大学深圳专业市场调查机构

【导读】频年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益隆起。为提高行政效劳、松开财政背负，各地接踵出台编外东说念主员经管的程序性文献。靴子落地已未必日，编外东说念主员推广的问题是否得到灵验阻拦？这一问题的发渴望理安在？

本文分析了江苏省一个经济推崇镇启动的“编外经管编制化”改良过程。作家认为，下层政府的“编外推广”是为了处理四对相互访佛的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制成就不及与下层需求各异化的矛盾、对编外东说念主才的需求与编内东说念主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务增多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东说念主员是一个较“牢固”“体面”的取舍。下层政府“编外推广”的根蒂原因，是州里执行居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，不及的编制配额需要编外东说念主员弥补。

改良后，该镇编外东说念主员的总额减少约120东说念主，占比约30%，巨匠财政开销减少约32%。“编外推广”虽得到一定进度按捺，但仍有局部推广。面临下层政府顶额陈述编外策画，治理任务增多时扩充编外东说念主员，以及下层政府通过扩张编外东说念主员来拓展治理权限的情况，“编外推广”无法得到根蒂阻拦。作家认为，需要更高一级的政府相干部门协同建立强规制性的编外经管轨制，按捺编外东说念主员的财政开销总额并进行专项审计，激动下层政府特定岗亭的商场化改良，建立政府职责清单驻防堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外经管编制化”

能否阻拦下层政府的“编外推广”？

▍问题漠视：下层政府“编外推广”的治理必要性

编制是具有显然中国特质的经管口头，其在政府部门和职业单元，乃至于特定的企业中阐发着遑急的作用。同期，编制亦然一种资源，潜入影响着政府治理的效劳。因为编制资源的有限性，为吩咐错杂的治理任务，我国存在着无数“编外”东说念主员，他们平素散播在政府部门及企职业单元的各个岗亭上，并阐发着遑急的作用。咫尺，学界对政府的编外东说念主员约莫存在两种意识：一是政府编外东说念主员的无数存在会形成政府行政开销的增多，政府规模过度扩大，况且使用东说念主机制的程序性缺失，对编制经管的科学性形成影响，进而激发下层治理的窘境。基于这种意识，下层政府的编外东说念主员被认为应该进行最大规则的“阻拦”，即编外东说念主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务错杂且情况特殊，政府开销规模一直推广，如果澈底编制化会形成政府背负过重。因此，通过限度引入编外东说念主员并将其作为国度治理中的特殊变装是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的特殊性。一方面，下层政府径直面向东说念主民民众，承担有较为错杂的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终齐会经过“阐发”，下达到下层政府层面，竣事最终落实。因此，下层政府所用的编外东说念主员时时多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东说念主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外推广”。下层政府的“编外推广”是一个存在时间较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外推广”有着特定的治理必要性：一是“编外推广”的进度与下层治理的灵验性密切相干，径直影响到下层治理应代化的激动；二是“编外推广”曲折影响到下层政府财政开销的规模；三是“编外推广”会增多下层政府机构编制经管的复杂性。此外，下层政府的“编外推广”还会带来编制“隐性扩张”、东说念主事经管复杂化、地方行政“熟东说念主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外推广”进行治理。

下层政府治理的灵验性径直关系到国度治理应代化的效劳。因此，针对下层政府“编外推广”的问题，学界进行了平素的筹商。如有学者将下层政府编外东说念主员称为“影子雇员”或“非负责雇员”，并通过“软编制拘谨”和“地方软财政开销”的视角对其增长和扩张进行评释注解。下层政府的编外东说念主员在公认的扩张趋势下，慢慢从“显性”向“隐性”发展，以至以一种“不澈底编制”的口头鄙人层治理中阐发灵验的作用。但下层政府编外东说念主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行筹商。如针对下层政府平素存在的编内编外“混岗”现象，有学者从职能特征的角度进行分析，漠视要辩证解读相干问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也错杂忽视，如财政背负过大、经管容貌混乱及治理效劳缩短等，编外东说念主员从经管到运行方面齐需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东说念主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“负责”并存的组织形态，使其形成一种负责体制中的非负责轨制。

与此同期，实务界也在一直良善下层政府编外东说念主员握续推广的问题，如许多地方政府齐把柄其现实情况，在中央和省级编制经管总体原则下出台了种种编外东说念主员经管办法或笃定，用以优化下层政府编外东说念主员的经管职业。作为编外东说念主员推广主体的下层政府，一直尝试在财政开销、治理任务和东说念主事经管中寻求一种平衡性，因此进行了多种容貌的改良尝试。其中最为隆起的一项改良门径即是参照编制经管的口头临编外东说念主员进行规制，其主要通过毅力分类、弹性名额、经费适配等口头慢慢将编外东说念主员的经管纳入“编制化”经管的轨说念。同期，也用此方法探索阻拦下层政府“编外推广”的旅途，有学者将这种编外东说念主员的经管口头综合为“编外经管编制化”。“编外经管编制化”的经管口头较为程序，容易取得无边招供，在发生矛盾时有章可循，梗概保证编外东说念主员程序化经管的牢固性。

位于苏南地区的J市B镇即是扩充“编外经管编制化”的典型代表，况且取得较为明白的后果。因此，本文中式其作为筹商案例，并以解析改良门径和调研访谈为主要口头，获取一手贵府。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济推崇镇，其毗邻省会城市，交通推崇，产业体系较为完竣，常住东说念主口3万东说念主驾驭。因为有许多在省会职业却执行居住在B镇者，因此B镇的常住东说念主口远超统计东说念主口。东说念主口浩荡和产业体系的推崇使B镇的下层治理事务畸形错杂，因此聘任了无数的编外东说念主员。为了处分编外东说念主员经管混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外经管编制化”的改进门径，其中按捺“编外推广”即是其遑急方针之一，而自后果到底怎么恰是本文的筹商主题。据此，本文需要分析和处分的问题主要为：商量下层政府“编外推广”的发渴望理是什么；在特定发渴望理下下层政府“编外经管编制化”在阻拦“编外推广”方面的具体门径是什么；“编外推广”是否得到灵验阻拦；同期，“编外经管编制化”实行后编外东说念主员规模呈现何种发展趋势亦然需要推测的问题。

值得严防的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东说念主员主若是指未纳入行政或职业编制序列，但由巨匠财政开销聘任的种种东说念主事代理、劳务派遣、自聘及政府购买巨匠服务性质的东说念主员的总称。而广义的“编外”东说念主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东说念主员。本文所分析的主若是狭义层面的“编外”东说念主员。

▍治理压力下的矛盾访佛：下层政府“编外推广”的发生动因

对于下层政府“编外推广”的治理率先需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外推广”的发生动因综合为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制按捺与下层需求的矛盾、东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾相互访佛，激发下层政府的“编外推广”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街说念虽不是一级政府，但纳入下层政府范围）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，许多具体事务齐落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这少量在新冠疫情防控中就畸形隆起。为了保证日益增多的下层治理事务梗概灵验完成，上司政府领会过特定的口头来进行督促，如通过属地经管的口头严格永别下层政府的具体任务策画，并通过考核、问责等口头加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候齐会比物连类地纳入具体的策画体系之中，然后通过综合评分红为评估一年职业的遑急参考，其中有一些策画如故一票否决的，惟有完成不了，本年考核就算分歧格。

咫尺，属地经管的事务范围约束扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理背负过重的现象明白。鄙人层治理事务约束增多的情况下，势必需要通过增多东说念主手来落实种种职业。然而，面前编制经管在机构改良的“精简”导向下坚握“只减不增”的原则。同期，机构编制的经管职业也日趋严格，如“三定”决议等门径的落实，使编制经管的“刚性”特征更加隆起。归纳而言，当今的编制诚然由市编办融合经管，但市编办也要把柄上司的融合成就、“三定”决议及毅力数据为依据，不成摧毁增减编制或给某州里特殊“照拂”。由此可见，编制的刚性经管特征与下层治理任务需求之间形成了隆起的矛盾。基于此，下层政府启动以“编外”的口头招聘处当事者说念主员并安排到诸如王法、办公、窗口等岗亭职业，用以消解繁巨的治理事务形成的下层治理背负。

（二）编制成就与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制齐是照章依规毅力的，除特殊情况外，原则上不成摧毁调整。从现实情况来看，我国地方政府的编制成就呈现出较为明白的“二八定律”，即层级较高的政府或部门成就的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的职业，而治感性的具体职业则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“结尾”的下层政府编制成就在政府体系中就明白不及。然而统一地区的不同下层政府面临的治感性事务各异可能较大，如经管东说念主口的多寡、经济发展的凹凸或产业发展的各异等。是以，在融合的编制成就程序下，下层政府经管的各异性并不成成为满足其编制诉求的事理。比如，咫尺不同地区之间流动东说念主口许多，在州里层面经管起来明白嗅觉到东说念主手不及。但现实中如果以此为事理进取司政府漠视增多编制的苦求，险些齐是不会高兴的，因为上司政府认为一个州里的编制是毅力好的，不成摧毁增减。如果对特定州里的编制进行增多，那其他州里会找出其他事理漠视增多编制的苦求。其实这也反应出，各级地方政府及编办并不是不知说念这个现实问题，而是从通盘这个词行政区的角度启程，若因下层政府的特定需求而单独给以编制成就，可能会引起其他州里或街说念齐漠视种种相干诉求，进而激发新的矛盾。这标明，编制毅力主要如故把柄政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保握恒定的，然而这么就形成编制与执行事务无法澈底适配，促使下层政府在“编外”东说念主员高下功夫，特等是王法和行政经管方面，成为聘任编外东说念主员最多的部门。

（三）东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾

下层治理三头两绪，需要各方面的专科东说念主才。咫尺，下层政府招录公事员齐需要参加所属省份融合组织的公事员查验，并把柄招录岗亭进行分派。即使是职业编制也需要参加东说念主力资源与社会保险部门组织的相干查验，达标后进行分岗拜托。这是属于较为程序的公事东说念主员招录口头。然而，有部分报考下层政府公事员及职业单元的东说念主员，其初志是为了取得行政编制或职业编制，其报考下层政府岗亭在一定进度上是因为下层政府在报考中竞争相对较小。在到岗职业之后，面临纷纷复杂的下层事务未必并不顺应，所学的相干专科也并不成得到应用，以至还产生“躺平”的神气。但同期，一些下层政府需要的专科时间东说念主员，却因为报考时岗亭的职业年限、专科所在、学历学位等要求的为止而无法到下层政府职业。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”口头自主而精确地取舍需要且特地向参加下层治理职业的东说念主才。这主若是因为招聘编外东说念主员的自主性比拟大，下层政府及相干部门不错把柄需要招一些适应特定岗亭的东说念主，比如有东说念主对下层家长里短的互助事务就很庖丁解牛，有的东说念主对下层民众的需求比拟了解等。

另外，鄙人层政府职业的不少优秀的东说念主才在发展到一定进度后就被更高层级的政府及部门借调或遴荐走了，也有部分东说念主才通过种种口头主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录齐“归口”于“省考”，是以许多较高学历且具有专科时间的东说念主才会取舍通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东说念主在取得几年下层职业资格后就再行通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些合计下层太苦或待遇不高，取舍了跳槽，导致东说念主员流动过多。因为编制内的流动及再行招考需要较长的周期，因此许多下层政府为了寻求较为牢固且办理手续便捷的口头吸纳需要的东说念主才，“编外”口头的自主性和灵活性恰好顺应下层政府的这一要求。以“编外东说念主员”的口头吩咐这一矛盾后果较为明白，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东说念主才流动问题，其实也与下层政府的晋升窘境相干。下层政府行政级别不高，秘书镇长频繁才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，才能较强的东说念主就取舍了向“高处”流动，而其他的部分东说念主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到灵验满足，因此产生了泄劲的职业气魄。科层惰性鄙人层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些处当事者说念主员到了四五十岁，在晋起飞间上局限性很大，同期也莫得较为灵验的激励机制，加之下层治理事务约束增多，许多东说念主就狗苟蝇营，以至“躺平”等着退休。这一方面与念念想醒觉连络，另一方面不可否定也与当今任级职务并行机制鄙人层落实存在偏差连络。面前，编内经管中的退出机制并不完善，因此公事东说念主员惟有不出现违法坐法的情况，基本上是难以清退、置换的。鄙人层治理的高要求下，下层政府为了梗概在退出机制不完善的布景下消弭科层惰性，时时会取舍通过“编外”的口头来招纳相干处当事者说念主员。通过调研发现，面前招聘的编外东说念主员一般年岁较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外诞生一些编外的岗亭，或增多一些补贴来激励编外东说念主员，使他们作念事更加积极，后果更好。这标明：一方面，编外经管较为灵活，不错给与种种化的激励容貌，以至诞生诸如“主任”“股长”的非负责职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东说念主员频繁年岁较轻，发展意愿较强，因而办事具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东说念主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的访佛形成了下层治理“编外推广”的发生，这亦然面前下层治理机制运行中需要慢慢处分的现实问题。除此除外，在调研中还发现，下层政府“编外推广”的发生还包含一些社会性的情面身分。因为下层政府土产货圈子较小，情面社会的特征较为明白。在此布景下，许多东说念主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“牢固”“体面”的职业，下层政府的编外东说念主员就成为了一个取舍。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东说念主员的灵活性较高，是以鄙人层政府编外东说念主员中这么的情况如故比拟常见的。由此可见，下层政府编外东说念主员招聘及经管职业更加灵活，一些暂时莫得陶然职业的以至不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的职业。值得严防的是，下层政府未必候为了扩充经管权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾访佛外，还有一个形成下层政府“编外推广”的根蒂原因，即州里执行居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，形成编制规模与执行需求的各异，进而通过编外东说念主员来弥补。从执行来看，B镇因为地舆位置的特殊性，跨区东说念主员较多，东说念主流量大，出现东说念主口“倒挂”的问题，因而把柄常住东说念主口的设定的编内东说念主员就无法吩咐现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市经管良好化的激动，也在约束增多治理事务，是以现有的政府编制很难满足现实需求，因而编外东说念主员就会约束增多，难以得到阻拦。

▍“编外经管编制化”：阻拦下层政府“编外推广”的一种尝试

为了灵验规制“编外推广”，各地齐尝试了不同的办法，其中较为隆起的即是用“编内”经管的口头来程序“编外”经管，即前文所说起的“编外经管编制化”。江苏省B镇永远以来编外东说念主员无序扩张较为严重，编外东说念主员总量很大且经管不清。2021年，B镇启动尝试激动“编外经管编制化”用以程序“编外”经管，同期但愿达到灵验阻拦“编外推广”的方针。

B镇咫尺的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务经管中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和钞票经管局（财政分局）、社会职业局（退役军东说念主服务站）、综合行政王法局（综合行政王法经管办公室、安全坐褥监督经管办公室、集成经管指引中心）、诞生局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个职业单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及王法队等。这些单元部门中的编外东说念主员共同组成了B镇的编外东说念主员体系。

通过调研发现，在编外东说念主员经管改良调整前的2019-2021年，B镇在编东说念主员为95-98东说念主，编外东说念主员总体规模近600东说念主。因为下层政府编外东说念主员的经管灵活性较强，以至每个单元齐有一定的自主权，神秘顾客教程加上编外东说念主员流动性又很大，是以具体的数字是些许，下层政府及相干部门执行也莫得准确的测算和统计过，仅仅知说念一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的相干信息，咱们约莫了解到在经管口头调整前，B镇的编外东说念主员总体数目最多时接近600东说念主，养活编外东说念主员的财政开销与编内东说念主员的开销基本握平，以至局部超出。然而，养活编外东说念主员的财政经费并非是澈底固定的，有相称一部分编外东说念主员的经费开销是把柄每一阶段州里种种经费使用情况而灵活调整的。但这种现象并不是无边的，主要存在于一些特定岗亭的编外东说念主员中，比如顺次经管协勤东说念主员，其用度可能会把柄经费情况从几个不同的经费姿色开销。但从总体来看，在这种经管摧毁化、软性化的情况下，下层政府的“编外推广”现象约束发展，仍是严重影响到下层治理和巨匠财政开销的效劳。

为了吩咐约束推广的编外东说念主员，减少财政开销，优化治理效劳，B镇政府对编外东说念主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制经管的模式进行程序化改良。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关职业单元编外用工经管办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工计帐程序整改职业的告知》，随后连续出台《机关职业单元社会化用工经管暂行办法（试行）》和《对于编外处当事者说念主员暂行经管办法》，启动入辖下手激动下层政府编外东说念主员的程序化经管。2022年，J市再次下发《对于进一步程序社会化用工经管职业的告知》，明确漠视要用“程序化”的口头来经管下层政府编外东说念主员，并阻拦“编外推广”现象。然而，J市出台的相干文献属于纲目性的要求，仅漠视对编外东说念主员经管的框架性认识，具体的门径则由各单元和州里（街说念）把柄情况自主制定，报上司驾御部门批准后实施。因此，B镇迎阿我方的执行情况制定了编外东说念主员经管的程序化门径，该门径的中枢即是进行“编外毅力”，其门径主要为：一是对编外岗亭进行永别，细化并程序编外东说念主员类别；二是把柄上司文献及在编东说念主员的总额，设定编外东说念主员的规模上限；三是把柄类别永别和总体规模，迎阿不同岗亭的现实需要，毅力种种编外东说念主员的具体“额度”；四是把柄毅力的额度，以程序的聘任门径对编外东说念主员进行聘任。这种经管口头相称于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制经管机制。因为B镇并未对此改良门径进行特等的定名，本文对其改良特征进行追想，并参考颜昌武讲授的表述口头，将其称之为“编外经管编制化”。

编外程序化调整后，B镇的编外东说念主员经管发生了较大的变化。经过毅力，B镇编内编外总东说念主数为569东说念主，并细化毅力的编外东说念主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东说念主员的改良具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东说念主员细化分类。

B镇对编外东说念主员进行类别永别，将传统的东说念主事代理、劳务派遣及临时聘任东说念主员瓜分类方法细化调整为“镇聘”“自聘”“企业用工”“处当事者说念主员的劳务派遣”“后勤东说念主员的劳务”及“协理东说念主员”等。诚然有的州里仍是尝试过这么的调整，但并莫得澈底落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东说念主员的一些庸俗表述负责明确为程序类别，这种径直面临执行的方法反而成心于程序编外东说念主员经管。诚然在改良过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是庸俗的说法，这么列为程序化的类别，有将编外东说念主员分为三六九等的嗅觉。然而经过考量后，B镇决定依然以此称呼分类，认为这么庸俗的抒发反而更加容易程序编外经管职业。B镇将通盘的编外东说念主员统筹纳入到一个较为执行而完竣的类别体系中，是参照编制经管编外东说念主员的典型体现，岂论是招聘单元如故应聘东说念主员，齐合计明晰明了。这对“编外推广”起到了一个框架性的为止作用。

第二，建立编外毅力的具体门径。

将编制经管中的毅力门径引入编外东说念主员经管中，用以制约编外东说念主员的无序扩张。在调整中，率先把柄州里职业的执行需要毅力编外总额，这一评估性职业，主若是对编外东说念主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要详确评释事理及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，把柄前期毅力调整编制额度，在进行统筹下达。终末，把柄毅力的编外东说念主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面齐能按捺编外东说念主员扩张的趋势。

第三，制定例范的编外经管进程。

在J市相干文献的指挥下，B镇慢慢制定了较为程序的经管进程。从编外东说念主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制经管的进程，用以擢升编外经管的刚性化，增强下层政府在编外用东说念主方面的拘谨性，尽最大可能按捺编外东说念主员的总量。特等是在激励机制方面，慢慢建构起一套顺应编外东说念主员的激励门径，除了扩充全所在的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了翻新，诞生了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非负责职位，用以激励编外东说念主员的职业积极性和岗亭牢固性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过窥察对分歧格的编外东说念主员按规清退，既保证了编外东说念主员的以弱胜强，也减少了“只进不出”的情况。诚然在执走时行中不可能在待遇方面澈底将编内编外拉平，然而不错从诸如翻新编外晋升机制的角度动手对编外东说念主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东说念主员的考核相对践诺得较为到位，这么既保证队列质地也梗概让东说念主员流动起来，驻防编外东说念主员扩张。

从数据上来看，通过改良，编外东说念主员的总额相较于改良调整前，减少了约120东说念主，占比约30%，这部分的减少主若是“镇聘”除外的其他编外东说念主员。处分口头主若是将一部分协理东说念主员、后勤东说念主员和处当事者说念主员以政府购买巨匠服务的口头“打包”，极大减少了镇政府在这类东说念主员经管方面参加的东说念主力和财力，提高了经管效率。从这个角度看，调整后B镇“镇聘”“自聘”东说念主员比例占通盘编外东说念主员的56.7%，这体现了编外经管更加程序。同期，从巨匠财政开销角度看，改良调整后编外东说念主员方面的财政开销明白减少，因为尊重相干单元的阴私要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，岂论从编外东说念主员的总体数目、类别比举例故财政开销，齐反应出通过“编外经管编制化”的门径，B镇的“编外推广”得到了一定进度的按捺。

▍总量按捺下的局部推广：编制化经管下下层政府编外东说念主员的现实困点

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在尝试“编外经管编制化”后，下层政府“编外推广”的现象得到了一定的按捺，特等是在总量上对永远存在的“隐性扩张”问题起到了阻拦作用。但通过对B镇编外东说念主员经管改良的后续跟踪调研，发现编外经管化条目下编外东说念主员依然存在局部推广的现实趋势。从B镇的案例来看，经管口头调整后，咫尺其有编内东说念主员98东说念主，编外东说念主员471东说念主，编外东说念主员是编内东说念主员的4.8倍。除此除外，通过傍观调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东说念主员”，这类东说念主员无法进行准确的统计。对面前B镇编外东说念主员结构分析，其“自聘”东说念主员数目较多，分别占“编内+编外”总额和“编外”总额的46.9%和56.7%。这类“自聘”东说念主员多是各单元部门通过陈述而招聘的编外东说念主员，具有较大自主性的。这在一定进度上反应了各单元如故在尽可能的范围内争取更多的编外“策画”，进而出现了总量按捺下的局部推广。诚然下层政府全力毅力并按捺编外总额，但部分部门编外东说念主员握续增多的问题确乎存在。这主若是因为相干部门陈述具有富有的事理，况且确乎具有较为沉重的任务，比如之前的“脱贫”等具未必间为止的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分协调，放宽编外总额毅力的为止。

基于对案例的握续覆按，发现下层政府编外局部“推广”的主要原因是在实行“编外经管编制化”后，下层政府将原有的不程序的编外东说念主员“挤出”了，如明白超出执行治理事务需求数目的编外东说念主员、未按照程序手续办理入职的编外东说念主员及未能很好履行岗亭要求的编外东说念主员等。大部门按照正规门径进入的编外东说念主员，仅仅再行纳入新的程序化的经管机制中，并未作念结构上的调整。同期，因为下层事务的约束增多，诸如近几年新冠疫情防控等任务齐使下层政府对特定方面的东说念主员需求增大，因此编外东说念主员在特定规模也在增多。迎阿案例，形成这种情况的缘故约莫为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制调整时，齐会依据“老东说念主老办法、新东说念主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构澈底推翻，这就使蓝本一些单元部门的编外东说念主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外经管编制化”究其执行如故一种经管口头的调整，对“编外推广”的部分发渴望理并不成产生根人道的阻拦和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东说念主员“局部推广”的具体原因为：

第一，各单元部门在陈述编外策画时基本齐取舍顶额陈述。

各单元每次上报编外东说念主员需求筹画时，岂论是否执行需要，齐会尽量多报，以求下达策画的上限更高。鄙人达了具体上限策画后，频繁各单元也基本上会取舍顶额陈述，辛勤取得更多的编外东说念主员招聘策画。在调研中发现，下层政府及相干部门顶额陈述编外策画是很无边的情况，绝大部分单元齐会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的苦求事理很富有，一般不会被驳回。但许多时候，各单元部门的陈述事理编办及下层政府也无法逐个充分印证，是以除了部分事理明白牵强的被驳回外，基本上陈述的顶额苦求策画齐会批准。这标明一部分有富有事理且事务确乎较多的单元梗概顶额陈述编外策画，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东说念主员规模为什么会在总量按捺下发生不平衡的局部推广。

第二，不同期期局部治理任务的增多使编外东说念主员相应增多。

在不同阶段未必会出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过阐发并纳入考核策画的口头“下压”到下层政府。下层政府蓝本就有较为沉重的治理任务，加上上司分派的特定任务，就需要增多东说念主手。因为编制是固定的，是以这部分增多的东说念主手只可从编外获取。而在编外经管程序化的条目下，编外东说念主员的成就也不会摧毁蜕变，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口经管部门成就编外东说念主员，以求完成相应的任务。这是编外东说念主员发生局部“推广”的另一个原因。值得严防的是，面前诚然建立了准入和退出机制，然而编外东说念主员的退出机制依然莫得全面实行，除非去职、违规违法等情况，被纳入退出机制的编外东说念主员其实并未几。这在一定进度上也诱发了编外东说念主员的“局部推广”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东说念主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不成动作是一级完竣的政府，而街说念从表面上说根蒂就不成算是一级政府，其执行上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中诞生了许多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要互助与交流。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里许多属地经管的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行互助交流。同期，也有不少部门径直将机构诞生到了州里。州里的属地经管职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过增多编外东说念主员的数目来限度拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上梗概取得更多的治理资源，为下层治理增多推能源，这亦然形成编外东说念主员的“局部推广”的一个客不雅原因。

▍论断与推测：下层政府“编外推广”的治理因何优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外经管编制化”能否灵验阻拦下层政府“编外推广”的问题，本筹商的论断为：下层政府扩充“编外经管编制化”，以优化编外经管的口头程序了编外东说念主员的准入条目、基本结构和总体规模，对下层政府编外东说念主员的“隐性推广”等无序扩张问题起到了一定的阻拦作用，减少了财政开销，缩短了行政老本。然而从全体来看，“编外经管编制化”从执行上看如故一种经管口头的调整，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外推广”阻拦的作用主若是对蓝本不程序的编外东说念主员“挤出”。同期，迎阿编外总量的上限诞生，在总量上达到基本按捺。然而局部的推广依然存在，如果不借助其他更加深档次的治理旅途来握续优化，那“编外经管编制化”对下层政府“编外推广”产生的阻拦后果也不成握久。是以，需要对下层政府“编外推广”的治理怎么络续优化进行一定的推测。迎阿案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外推广”的问题漠视以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

诚然一些下层政府对编外岗亭进行了类别永别，并以程序化的口头加以确定。但相较于编内经管，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在王法队列的东说念主员经管方面就不错尝试进一步整合调整，将东说念主力资源相对聚积。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展各异较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别永别时需要迎阿土产货区的执行情况进行。从这个角度说，单靠下层政府仍是无法灵验竣事对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的相干部门进行协同激动，建立具有更强规制性的编外经管轨制。从永恒来看，各地方政府以至不错尝试将编外东说念主员慢慢纳入编制经管的“总盘子”中，形成一套轨制经管编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制经管机制。

第二，依据毅力编外总额对财政开销进行精确按捺。

从一定进度来说，编制即是财政。雷同，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政开销的遑急部分。基于此，不错确定财政开销是编制经管的源流，是调控经管口头的基础条目。如果不将财政身分纳入到编外经管中，那再怎么调齐整是一种容貌上的变化，不成涉及深档次体制机制的调节。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东说念主员的财政开销进行总额按捺并进行专项审计。岂论是何种容貌的编外岗亭，齐需要经过特定的财政审核进程，要充分蜕变面前无边存在的财政“那儿有钱那儿出”和“东挪西撮”供给编外东说念主员的情况，程序相应的财政经管及开销。

第三，激动下层政府特定岗亭的商场化改良。

下层政府的编外东说念主员中有相称一部分是工勤类东说念主员和协感性东说念主员。不错充分借助商场化的力量，通过政府购买巨匠服务的口头来补足岗亭空白，将蓝本分散的招聘转念为托福商场化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东说念主员招聘经管方面的压力，同期通过公开招投标等透明口头减少社会情面关系的发生，况且也不错竣事下层政府对相干岗亭融合灵验的全体性监管。另一方面，通过商场化的劳务外包口头，也不错进一步优化编外东说念主员退出机制。如在发生服务质地缩短、经费开销过高或其他相干问题时，不错全体撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的遑急方面。职责清单执行上即是要明确下层政府在政府体系中应该履行的使命和义务，确定基础巨匠服务供给和东说念主民民众的日便服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用即是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错灵验规制下层政府诓骗编外扩张进行治理权限拓展的现象，驻防堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上按捺住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外经管是一个永远性的问题，其遑急进度不亚于机构编制改良。需要评释的是：率先，本文以B镇为例商量下层政府“编外推广”的问题，并不是说宇宙通盘的下层政府齐存在这个问题。其次，本文中式的B镇的案例诚然具有代表性深圳专业市场调查机构，但并不成涵盖下层政府编外经管中存在的通盘问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外经管调整的例证。终末，本文在实践调研、文献阅读、贵府征聚积难免会存在缺成仇不及，因此力求在今后的筹商中通过调研及比拟更多地区下层政府编外经管的现实案例，进一步优化相干对策。